Käyttö- ja hoitosuunnitelmat ovat herättäneet paljon tunteita kalatalousalueilla. Tässä kirjoituksessa on tarkoitus avata toisaalta lainsäädännöllistä näkökulmaa käyttö- ja hoitosuunnitelmien taustalla ja toisaalta niiden tosiasiallista vaikuttavuutta kalastusoikeuden haltijoiden näkökulmasta.
Käyttö- ja hoitosuunnitelmiin liitetään negatiivisia mielleyhtymiä vesialueiden omistajien omaisuuteen tai määräysvaltaan puuttumisesta ja toisaalta kalastusoikeuden haltijoiden velvoittamisesta suunnitelmien noudattamiseen. Käyttö- ja hoitosuunnitelmien ajatellaan joskus olevan poliittisia asiakirjoja, joiden laatijat ajavat omia etujaan ja näkökulmiaan sen sijaan, että niiden avulla pyrittäisiin toteuttamaan kalatalousalueen jäsenien – eli kalastusoikeuden haltijoiden – arvoja ja tahtotilaa.
Perusoikeudet on turvattu riittävällä tasolla
Suurelta osin käyttö- ja hoitosuunnitelman ympärillä käytävä kiivas keskustelu juontaa juurensa perusoikeusristiriitoihin. Perustuslaissa on esimerkiksi todettu, että jokaisen omaisuus on turvattu. Osa saattaa nähdä, että käyttö- ja hoitosuunnitelmat puuttuvat likaa kyseiseen perusoikeuteen. On muistettava, että perustuslaissa on toisaalta todettu lisäksi, että vastuu luonnosta ja sen monimuotoisuudesta, ympäristöstä ja kulttuuriperinnöstä kuuluu kaikille. Lisäksi perustuslaissa on turvattu elinkeinoharjoittamisen vapaus.
Perusoikeuksien punninta ja niiden välinen vertailu on suoritettu jo kalastuslakia valmisteltaessa ja perustuslakivaliokunta on katsonut kalastuslain säännökset perustuslain kanssa yhteensopiviksi. Perusoikeuksien toteutuminen absoluuttisina olisi mahdoton ajatus, koska tällöin joku perusoikeus kärsisi liikaa toisen kustannuksella – lakia valmisteltaessa on suoritettu perusoikeusvertailu siten, että perustuslakivaliokunta on varmistanut perusoikeuksien toteutumisen riittävällä tasolla ja perusoikeuksien niin sanotun ”ytimen” loukkaamattomuuden.
Vaikka laki ei kaikkien mieleen ole, on oikeusvaltiossa voimassa olevaa lainsäädäntöä noudatettava, joka osaltaan tekee Suomesta tutkimusten mukaan maailman onnellisimman kansan. Yhdessä luodun lainsäädännön ja sen noudattaminen luo ihmisille tunnetta ennustettavuudesta ja varmuudesta elämässä. Mekanismit ikävän lainsäädännön muuttamiseen ovat olemassa, mutta tällöin on osattava erottaa oikea paikka, joka tässä tapauksessa on eduskunta, eikä esimerkiksi kalatalousalueen yleiskokous.
Yhteenvetona voidaan todeta, että kalastuslaki kestää siis perusoikeustarkastelun ja kalastuslain on pitkän valmisteluprosessin jälkeen katsottu turvaavan perusoikeuksien toteutumisen usean eri perusoikeuden välillä asianmukaisesti.
Käyttö- ja hoitosuunnitelma kalastuslaissa
Tarkoituksena on seuraavaksi jatkaa kalastuslain varsinaiseen sisältöön koskien käyttö- ja hoitosuunnitelmaa ja mitä voimassa oleva lainsäädäntö sanoo suunnitelman vaatimuksista ja reunaehdoista.
Aluksi voidaan todeta, että kalatalousalueen on kalastuslain mukaan laadittava alueelleen käyttö- ja hoitosuunnitelma, eikä sen laatimista voida jättää tekemättä. Laatimatta jättäminen tai sen toimeenpanon laiminlyönti on kalastuslaissa sanktioitu siten, että ELY-keskukset voivat pidättäytyä maksamasta kalatalousalueille sen toiminnalle tarpeellisia avustuksia. Selvää lienee, että rahoituksen epääminen voi aiheuttaa kalatalousalueille vakavia seurauksia ja rampauttaa niiden toimintaa. Toisaalta asia voidaan nähdä siten, että suurempi sanktio kalatalousalueelle on jo itsessään puuttuva käyttö- ja hoitosuunnitelma, jolloin alueen kalataloudellinen kehittäminen – johon lukeutuu muun muassa kalakantojen hoitotoimenpiteet sekä kalastuksenvalvonta – jää toteutumatta asianmukaisesti.
Kalastuslain mukaan kalastus on järjestettävä käyttö- ja hoitosuunnitelman mukaisesti ja järjestämisestä suunnitelman mukaisesti vastaa kalastusoikeuden haltija. Tämä ei kuitenkaan tarkoita sitä, että määräysvalta olennaisesti olisi kaventunut vesialueiden omistajien tai kalastusoikeuden haltijoiden osalta aikaisempaan lakiin verrattuna. Suunnitelman toimeenpano esimerkiksi osakaskunnan vesialueella on toteutettava vain siltä osin, kun se sitä koskee. Tämä voi tarkoittaa esimerkiksi sitä, että osakaskunnan alueella on otettava huomioon vahvistetun käyttö- ja hoitosuunnitelman mukaiset kalastuksen säätelyyn kohdistuvat määräykset. Toisaalta osakaskunta päättää edelleen aikaisemman mukaan siitä, miten se toimintansa järjestää, miten sen alueella toimitaan ja kenelle se kalastuslupia antaa ja millä ehdoilla.
Paljon hyviä ja positiivisia asioita
Käyttö- ja hoitosuunnitelman tuomat positiiviset vaikutukset jäävät usein liian vähäiselle huomiolle. Ensisijaisesti käyttö- ja hoitosuunnitelman tarkoituksena on turvata alueen kalavarojen kestävä ja monipuolinen tuotto ja käyttö sekä biologinen monimuotoisuus sekä edistää vapaa-ajan sekä kaupallisen kalastuksen toimintaedellytyksiä. Käyttö- ja hoitosuunnitelmat ovat kokonaisuutena katsoen hieno askel suunnitelmallisemman kalatalouden kehittämisen suuntaan. Suunnitelmien tarkoituksena on lain mukaisesti tarkoitus pitkäjänteisesti parantaa kalataloutta kaikilla sen eri osa-alueilla, aina vesialueiden ja kalakantojen hoitotoimenpiteiden kautta niiden seurantaan ja menetelmien kehittämiseen.
Kalastuksenvalvonnan paremmalla organisoinnilla valvotaan tehokkaammin esimerkiksi sitä, että kalastaja on hankkinut vesialueen omistajan edellyttämät luvat ja toimii ehtojen mukaisesti. Kaupallisen kalastuksen edistämisellä varmistetaan kotimaisen kalan ostomahdollisuuksia, huoltovarmuutta ja toisaalta ei-toivottujen lajien poistokalastusta. Yhtenäislupajärjestelmän kehittämisellä pyritään parantamaan (vapaaehtoisesti sitä haluavien) vesialueiden omistajien kalastuslupien myyntiä sekä tuomaan kassavirtaa vesialueen omistajille. Vaelluskalojen ja uhanalaisten kalojen turvaaminen on suunnitellumpaa ja sen toteuttaminen on vankemmalla pohjalla.
Enimmäkseen siis kyse on vesialueen omistajan näkökulmasta positiivista asioista ja siltä osin kun omaisuuden suojaa on rajoitettu, esimerkiksi lupien myöntämiselle kaupallisille kalastajille ELY-keskuksen toimesta, on se riippuvainen usean eri kriteerin ja ehdon täyttymisestä (muun muassa siitä, että vesialue soveltuu kaupalliseen kalastukseen hyvin, kalakannat mahdollistavat kalastuksen, se ei aiheuta haittaa vesialueen omistajan oman kalastusoikeuden hyödyntämiselle ja että kaupallinen kalastaja käy vesialueen omistajan ja kalatalousalueen kanssa neuvotteluja asiasta ennen luvan hakemista sekä sen, että vesialueella ei ole ennestään jo kaupallisia kalastajia). Lain mukaan kalastusoikeudesta on vielä maksettava vesialueen omistajalle markkinahintainen korvaus.
Vaikuttaminen on mahdollista monessa vaiheessa
Käyttö- ja hoitosuunnitelmaan pystyy vaikuttamaan monessa vaiheessa. Ensimmäisenä vaiheena voidaan pitää sitä, että kalatalousalueen jäsenet valitsevat luottamusta nauttivan kalatalousalueen hallituksen, jolle annetaan tehtäväksi laatia ehdotus alueen käyttö- ja hoitosuunnitelmaksi. Osaltaan siis jo hallituksen kokoonpanolla voidaan tavoitella sitä, että hallituksen laatima ehdotus vastaa kalatalousalueen jäsenten toivomaa lopputulosta.
Toisaalta kalatalousalueen hallitukselle voidaan esittää muistutuksia käyttö- ja hoitosuunnitelman laatimisen aikana asioista, joita suunnitelmassa tulisi huomioida. Viime kädessä kalatalousalueen kokouksessa on mahdollisuus keskustella suunnitelmasta ja esittää korjauksia suunnitelmaan.
On otettava huomioon, että käyttö- ja hoitosuunnitelman tulee kestää lisäksi alueellisen yhteistyötyöryhmän (joka koostuu kalatalousalueiden, kalatalous- ja ympäristöjärjestöjen, tutkimuksen, hallinnon, maakuntien liittojen sekä saamelaisten kotiseutualueella Saamelaiskäräjien edustajista) arviointi. Viime kädessä ELY-keskus käsittelee suunnitelman ja tekee asiassa päätöksen, joka on muutoksenhakukelpoinen. Yhteenvetona voidaan todeta, että asiaa tarkastelevat useat eri tahot ja vaikutusmahdollisuuksia on runsain mitoin.
Laki asettaa vähimmäisvaatimukset
Vaikutusmahdollisuudet sisältöön eivät kuitenkaan ole rajattomat. Osaltaan kalastuslaki asettaa tietyt vähimmäissisältövaatimukset käyttö- ja hoitosuunnitelman laadinnalle. Lisäksi käyttö- ja hoitosuunnitelman kirjausten tulee kalastuslain mukaan perustua ”parhaaseen käytettävissä olevaan tietoon”. Tämä osaltaan kaventaa mahdollisuuksia määrätä asioista puhtaasti mielipiteeseen perustuen, mikä toisaalta on rauhoittavaa – kalakantojen hoidon tai kalakantojen tilojen perustuminen mahdollisimman pitkälle tutkittuun tietoon vastannee suurimman osan käsitystä hyvästä pohjasta asioiden eteenpäin viemiselle.
Kalastuslain mukaan kalatalousalueet ovat julkisoikeudellisia yhdistyksiä, joiden tarkoituksena on kehittää alueensa kalataloutta sekä edistää jäsentensä yhteistoimintaa kalavarojen kestävän käytön ja hoidon järjestämiseksi. Lain esitöiden mukaan tehtävät on suoritettava kalastuslain 1 §:ssä tarkoitettujen periaatteiden mukaisesti. Kyseinen asia on mielekästä muistaa siinä mielessä, että kalatalousalueiden ensisijainen tarkoitus on keskittyä alueen kalataloudellisen tilanteen parantamiseen ja toisaalta jäsenten yhteistoiminnan edistämiseen siltä osin, kun se koskeen kalavarojen kestävän käytön ja hoidon järjestämistä. Kyseessä ei ole ympäristöjärjestö tai omistajajärjestö, vaan erillinen lailla perustettu oikeushenkilö, jonka tulee toteuttaa sille laissa säädettyjä tehtäviä ja ottaa huomioon sekä ekologiset, taloudelliset että sosiaaliset näkökulmat järjestäessään kalastusta.
Suunnitelmien tilanne juuri nyt
Tällä hetkellä kalatalousalueet ovat suurelta osin hyväksyneet käyttö- ja hoitosuunnitelmat kokouksissaan. Lain mukaan suunnitelmat on oltava toimitettuna ELY-keskuksille vuoden 2021 loppuun mennessä. Seuraava vaihe on suunnitelmien käsittely alueellisissa yhteistyöryhmissä ja ELY-keskuksissa. Suunnitelmien voidaan arvioida saavan lainvoiman – jos kaikki sujuu odotetusti ja suunnitelmat hyväksytään – loppukeväästä 2022.
Kun suunnitelmat on hyväksytty, alkaa osaltaan niiden toimeenpaneminen. Suuri osa toimeenpanovastuusta on kalatalousalueella, etenkin kalastuksenvalvonnan järjestämisestä ja erilaisten kalakantojen hoitotoimenpiteisestä sekä toteutumisesta ja vaikutusten seurannasta yleisesti. Vesialueen omistaja voi omalta osaltaan tarkastaa esimerkiksi kalatalousalueen internetsivuilta, onko suunnitelmassa asioita, mitä tulisi vesialueella ottaa huomioon kalastusta järjestettäessä ja tarvittaessa asiaa voi kysyä suoraan kalatalousalueen hallinnolta.
Käyttö- ja hoitosuunnitelma turvaa jatkuvuuden
Suunnitelmassa todetusta kestosta riippuu, kuinka pitkään se on voimassa. Suunnitelma voi olla voimassa korkeintaan 10 vuotta. Mikäli kalatalousalueen kalakantojen tila suunnitelman voimassaoloaikana muuttuu kuitenkin niin oleellisesti, ettei suunnitelman toteuttaminen enää täyttäisi sille asetettuja tavoitteita, on kalatalousalueen ryhdyttävä toimiin suunnitelman muuttamiseksi. Aloitteen suunnitelman muuttamiseksi voi tehdä suunnitelman hyväksynyt ELY-keskus tai kalatalousalue itse.
Käyttö- ja hoitosuunnitelma luo alueelle pidemmän aikavälin strategian, joka turvaa jatkuvuutta erilaisille toiminnoille. Jatkuvuus mahdollistaa esimerkiksi suunnitelmallisen kalakantojen hoidon ja seurannan järjestämisen, joka ilman suunnitelmaa olisi mahdotonta. Suunnitelma vahvistaa uhanalaisiin ja vaelluskaloihin kohdistuvien toimenpiteiden vaikuttavuutta ja toteutumista. Lisäksi suunnitelman avulla voidaan seurata ja kehittää alueen kalastuksenvalvontaa, joka tukee suoraan vesialueiden omistajien omien lupaehtojen valvontaa ja ehkäisee rikkomuksia. Lisäksi kalatalousalue tukee vesialueiden omistajia (sitä vapaaehtoisesti haluavien) kalavarojen hoitoa ja järjestämistä koskevissa asioissa. Vesialueen omistaja voi jopa siirtää nämä tehtävät kalatalousalueelle, jos esimerkiksi ajan puute tai heikko talous eivät mahdollista tehtävien asianmukaista hoitoa, vaikka sinänsä tahtotilaa niiden hoitamiseen olisi.
Osallistumalla suunnitelman laadintaan ja hahmottamalla sen, mikä oikeastaan on käyttö- ja hoitosuunnitelman ydintarkoitus ja miten se tosiasiallisesti alueella vaikuttaa, voi huomata, että suunnitelma saattaakin olla ihan kelpo dokumentti ja omat oikeudet ja vastuut ovatkin ihan tasapainossa keskenään kaikesta huolimatta.
Kirjoitus on julkaistu Suomen Kalastuslehdessä 1/2022.
Teksti Elias Rauhala, Kalatalouden Keskusliitto
Kuvat Tapio Gustafsson, Kalatalouden Keskusliitto
Tilaa Suomen Kalastuslehti itsellesi tästä
